В Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г. Президент Владимир Путин акцентировал особое внимание на проблемах местного самоуправления, предложив рассмотреть их «…ещё раз со всех сторон, чтобы наконец привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени». Известной проблемой системы местного самоуправления является несбалансированность объемов полномочий, ответственности и ресурсов. Другая проблема местной власти – это низкий процент гражданской активности, настолько низкий, что нивелируется само понятие «самоуправление». Между тем, феномен местного самоуправления заключает в себе извечный вопрос соотношения свободы и порядка. Готово ли общество контролировать власть и быть ответственным за ее избрание? Готова ли власть стать публичной? Какая структура власти и система принятия властных решений смогла бы обеспечить элементарный порядок в малых территориях?
Сложившуюся ситуацию и перспективы реформы местного самоуправления обсуждают политолог, кандидат политических наук Кира Крайнова и мэр города Ростов Великий Ярославской области Константин Шевкопляс.
— Константин Геннадьевич, Ростов Великий – известнейший древний российский город, один из туристических центров Ярославской области и знаменитого маршрута «Золотое Кольцо». Ростов, с одной стороны, имеет богатую историю, но фактически, как любой небольшой город, нищий в плане инфраструктуры. Чем живет Ростов сегодня?
— Кира Анатольевна, не новость, что основные проблемы, с которыми мы сегодня сталкиваемся, – это недостаточное финансовое обеспечение возложенных на нас полномочий и кадры. Если говорить о финансировании, то налоговые отчисления, которыми располагает городской бюджет, следующие: 10% от НДФЛ, 100% земельного налога и налога на имущество физических лиц. Из 1 млрд. 200 млн. рублей налогов, собираемых на территории Ростова, в городском бюджете в виде собственных доходов остается 120 млн. рублей, т.е. всего 10% остается на нужды города! Конечно, часть средств возвращается из вышестоящих бюджетов в виде субсидий и дотаций. Например, в этом году городу из регионального дорожного фонда будет выделено 2,5 млн. рублей, из районного дорожного фонда – еще 3,8 млн. рублей. Таким образом, с учетом софинансирования из городского бюджета, на ремонт дорог в текущем году мы сможем потратить примерно 7 млн. рублей. А минимальная потребность содержания только центральных дорог Ростова – 36 млн. рублей!
Между тем, город необходимо привести в праздничный вид. В 2014 году состоится празднование 700-летия со дня рождения преподобного Сергия Радонежского, и уже 11 мая в Ростов Великий приезжает Патриарх. Далее череда праздников городского и федерального уровня: 24 мая – День города, а в конце лета — начале осени состоится 4-й Собор древнейших городов России, Украины и Белоруссии.
Кроме того при фактическом сохранении объемов финансирования произошло значительное увеличение количества возложенных на нас полномочий: еще пять лет назад город имел около 20 полномочий, а сейчас – более 40. Да и по тем полномочиям, которые переданы в район, если что-то выполняется не на должном уровне, люди жалуются в прокуратуру, в суд, и претензии у правоохранителей, естественно, обращены к администрации города. Чтобы выполнить вынесенные предписания прокуратуры и решения суда, я, как глава городского поселения, должен изыскать средства из программ перспективного развития города.
— В целом бюджет Ростова позволяет планировать перспективное социально-экономическое развитие или город живет «латанием дыр» и адресным решением проблем?
— Ростов находится на старте. В 2012 году, перед 1150-летним юбилеем, мы начали строить стадион, поликлинику, ремонтировать дороги. Со стороны рывок в развитии города может показаться фальстартом, потому что стадион до сих пор не достроен, не доведена до ума дорожная система города, те дороги, которые ремонтировали, еще не введены в эксплуатацию. Но с другой стороны, это была своеобразная тренировка, мы получали опыт работы с большими деньгами. Когда раньше латали дыры, осваивали в лучшем случае миллионов 30-40 в год, а тут в десятки раз больше!.. Сотрудники администрации даже морально не были готовы к работе с такими объемами, не говоря уже об отсутствии достаточного количества специалистов. В текущем году мы закончим работы по вводу юбилейных объектов в эксплуатацию. Параллельно готовим заявку от Ярославской области в федеральные органы власти для последующей подачи во Всемирный Банк реконструкции и развития, где на конкурсной основе будет выделяться кредит на развитие исторических городов. С учетом данного кредита мы планируем благоустройство и приведение в порядок исторической части Ростова.
— Муниципалитеты в подавляющей части выживают благодаря субсидиям вышестоящих бюджетов. И не секрет: чтобы получить их, часто необходимо запустить политические механизмы, иногда они чреваты провоцированием публичных конфликтов. С другой стороны, есть и альтернативные способы получения субсидий: под общественно- и государственно-значимые проекты. Логику развития современного МСУ образно можно обрисовать словами «умри или выделяйся на фоне других»…
— Действительно, чтобы получить дополнительное финансирование из регионального бюджета, нужно быть или самым плохим, или быть лучше всех. То есть или ситуация в муниципалитете настолько критична, что регион вынужден выделять деньги для «поддержки штанов», или муниципалитет обращает на себя внимание региона активной и эффективной деятельностью. «Середнячкам» редко помогают. Хочется же привести город в то состояние, которого он заслуживает. А для этого «хороши все методы»: и политические ресурсы, и различные мероприятия. Тон работы в части создания мероприятий задал предыдущий мэр Ростова Юрий Александрович Бойко, и мы тоже стараемся идти в этом направлении. С одной стороны, нам говорят, вы надоели уже со своими юбилеями, но что делать, если ростовская земля богата историческими событиями?! У нас можно каждый год отмечать какой-нибудь юбилей, и в развитии города мы делаем на это ставку. Кардинальные изменения в жизни города возможны только при использовании федеральных денег, и мы прикладываем для этого максимум усилий.
— Вы также упомянули проблему кадров. Каковы причины данной проблемы на муниципальном уровне: это отсутствие возможности обеспечить квалифицированные кадры достаточным уровнем заработной платы или качество подготовки кадров?
— Этими причинами проблема не ограничивается. Во-первых, работать за 10-12 тыс. рублей в среднем согласится не каждый. В области несколько раз увеличивали зарплату бюджетникам, но только врачам и учителям, а муниципальные служащие в течение нескольких лет остаются с неизменным уровнем зарплаты. В итоге нянечка в детском саду, учитель в школе или медсестра в лечебном учреждении получает больше, чем сотрудник администрации. Во-вторых, существует норматив муниципальных служащих – это 1 чиновник на 1000 жителей. Если в Ростове проживает 32 000 человек, то в администрации городского поселения может работать не более 32 сотрудников. Объем работы в виду расширения муниципальных полномочий увеличился, а штатный норматив и уровень заработной платы сохранены. В результате в городскую администрацию просто не идут работать. Наконец, близость Ростова к Ярославлю и Москве способствует тому, чтобы самые лучшие кадры стремились работать там. Как следствие, на муниципальном уровне нечем стимулировать качественные кадровый штат: ни карьерного роста, ни зарплаты. Активная и перспективная молодежь уезжает в крупные города.
— Ростов как городское поселение входит в состав Ростовского муниципального района. Сложившаяся у вас система управления интересна в плане реформирования местного самоуправления. В системе власти Ростовского муниципального района избирается глава района, который по должности является Председателем Думы района. В свою очередь, Дума формируется избираемыми народом главами и депутатами поселений, и при согласовании с Ярославской областной Думой и Губернатором области назначается сити-менеджер, имеющий хозяйственные полномочия. Конечно, нельзя говорить о том, что ростовская система муниципальной власти является точным прототипом той модели, которую планируется внедрить в крупных городах, но существуют сходные черты. Вы, как избираемый населением глава города Ростова, по должности являетесь депутатом Думы Ростовского муниципального района, находитесь «внутри» данной системы. Какие плюсы и минусы данной организационной структуры Вы бы отметили?
— В принципе такая система работоспособна. В Ростовском муниципальном районе она существует с 2009 года. На нашем примере ее можно изучать с той поправкой, что в отличие от предложенной новой системы местного самоуправления в Ростове прямым голосованием избирается глава района и при согласовании с региональными органами государственной власти назначается еще сити-менеджер. Главный минус нашей системы управления состоит в том, что в случае отсутствия взаимопонимания существование тандема двух глав выливается в негативные тенденции. Участвовать в выборах любого уровня власти обычно идут активные люди, которые хотят что-то изменить. Выбранный и энергичный глава всегда хочет активно вмешиваться в текущие дела, осуществляя управление как начальник, часто с позиции «я сказал, а ты делай!». При проведении процедуры конкурса на замещение должности сити-менеджера при участии районных депутатов, областной Думы и представителей Губернатора ставка делается на профессионала с не менее активной жизненной позицией. Если нет взаимопонимания с главой района, региональная власть будет стремиться к адекватным взаимоотношениям с главой администрации. Это нередко провоцирует конфликтные ситуации.
Почему я сторонник предлагаемой модели? Потому что считаю, что выборность должна быть на самом низшем уровне. Я работаю с народом напрямую и отчитываться в своих действиях хотел бы перед людьми и губернатором или его представителем, а не точно перед таким же избранным главой района, который в обход 131-ФЗ, закрепляющим равнозначность МСУ первого и второго уровней, пытается управлять городом. Если убрать выборную прослойку второго уровня, то у нас будет прямой диалог с региональной властью, снимется напряженность взаимоотношений.
На прошедшем в Суздале Съезде муниципальных образований Президентом Владимиром Путиным было заявлено о предстоящем перераспределении полномочий. Если модель сможет убрать перехлест в распределении полномочий и исчезнет один выборный уровень, будут более ясны сферы ответственности как местной власти, так и власти региона.
Модель, когда глава района избирается из числа депутатов, и в его полномочиях будет руководство Думой, а сити-менеджер занимается административной работой, теоретически должна получиться. Но опять же, какого депутата выберут и как он будет пытаться играть. От политики и человеческого фактора мы никуда не уйдем и при этой модели. От того, как сложится диалог выбранной и назначенной властей, будет зависеть эффективность.
— В ситуации, когда люди и так путают районный и поселенческий уровень, часто обращаются не в те инстанции, не приведет ли к еще большей дезориентации населения в системе принятия властных решений отсутствие такого регулятора, как выборы должностных лиц, которые напрямую занимаются хозяйственной деятельностью и имеют реальные рычаги управления?
— Кажущаяся сложность предлагаемой модели выборной власти на деле должна привести к ясной системе ответственности на уровне работы исполнительной власти, а это как раз касается повседневной жизни каждого горожанина. Но, я повторюсь, главный вопрос заключается в отсутствии денег в городских и сельских поселениях – на самом близком к населению уровне власти. Не будет достаточного финансового обеспечения возложенных полномочий, тогда предлагаемое решение будет очередным «холостым выстрелом», а, возможно, и «контрольным выстрелом» в местное самоуправление, идею максимального приближения власти к народу.
— Местное самоуправление является точкой, где сходятся вертикаль власти и горизонталь гражданского самоуправления. Как бы Вы охарактеризовали Вашу должность мэра в данной организационной структуре? Больше чиновник или представитель общественности города Ростова?
— В прошлом году на мероприятии, посвященном 10-летию системы местного самоуправления в России, мне понравилось мнение одного из глав: местные органы власти – это как штрафной батальон. Очень красочное сравнение. За нами народ, который возлагает на нас свои чаяния и надежды, который требует решения поставленных им задач любой ценой, с другой стороны – полное безденежье. Вот и приходят на ум картины из прошлого. Но чувства обреченности, конечно же, нет. Да его и не должно быть на этой должности. Идя во власть, человек должен понимать, что хорошее о нем могут сказать максимум лет через двадцать, а то и после смерти. Надо просто добросовестно делать свою работу, а это никогда не остается не замеченным. Об этом я не устаю говорить и своим сотрудникам. Работаем, так сказать, «на перспективу».
Конечно, больше ощущаю себя представителем городской общественности. Это накладывает дополнительную долю ответственности. Всегда задумываешься о том, что о тебе подумают люди, а не только высшее руководство.
— Среди минусов существующего местного самоуправления можно отметить бюрократизацию муниципальной жизни. И одной из задач реформы является приближение власти к населению. Но есть и другой факт: гражданское общество инфантильно, и участие граждан в местном самоуправлении носит несистемный и больше ситуативный характер, часто ограничивается участием в выборах. Такие формы самоорганизации как ТОСы, различные объединения по интересам, работа в общественных организациях и партиях, просто не находят поддержки среди населения. Разве в этих условиях власть может быть эффективной?
— Я не думаю, что наша система забюрократизирована. Еженедельно – планерки с сотрудниками с отчетом о проделанной работе, приемы граждан, встречи с жителями, ежегодно – отчет мэра. Конечно, приходится выполнять и некоторые бюрократические процедуры, но иначе нельзя.
Что касается существующих форм самоорганизации… Действительно, люди редко хотят в чем-то участвовать. Взять, например, создание ТОСов. Многие и не знают, что это такое! С кем только не пытались создать и наладить работу ТОСов. Пока взаимодействие происходит не столь удачно: нет активности. Максимум, на что людей хватает – создать ТСЖ в доме. Но и тех мало. На приемах основная часть граждан просит: назначьте нам управляющую компанию, вы же власть, это вы должны и обязаны, а ничего не хотите делать. У молодежи есть активность, но касается она в большинстве случаев только лично себя, а не общественных дел. Я сам хожу на собрания и призываю людей объединяться, ищу любые возможности собрать энергичных людей, привлекая специалистов для их обучения. Потому что администрации из 32 человек не хватает для решения местных проблем, многие вопросы можно решать только сообща.
— Если выбранные мэры теряют доверие в ситуации слабого гражданского общества, неконтролируемой власти, коррупции на местном уровне и неработающего механизма отзыва, напрашивается вопрос: следует ли оставлять выборность мэров? Может, стоит ограничиться только избранием депутатского корпуса и выстроить вертикаль исполнительной власти до самого нижнего уровня?
— Сложный вопрос. Подобные предложения я слышу уже на протяжении десяти лет как от простых жителей, так и от чиновников самого высокого ранга. Знаете, если за руль хорошего автобуса посадить никчемного водителя, действительно, он завезет вас неизвестно куда. Так и за рулем развалюхи даже профессионал вряд ли сможет обеспечить безопасный проезд. Иными словами, это «палка о двух концах». Необходимо повышать требования и спрос к «водителям-мэрам», продолжая их обучение и переподготовку после избрания, но и не забывать при этом о материально-техническом обеспечении «муниципального автобуса», поддерживая его, как минимум, на ходу. То есть не жить по принципу «чтобы корова давала больше молока и меньше ела, её нужно больше доить и меньше кормить».
— В последние годы коммуникации между властью и обществом претерпели значительные перемены, вызванные развитием Интернет-технологий. В связи с этим появился феномен «электронного гражданского общества». Насколько это развито в таком небольшом городе, как Ростов? Как Вы считаете, можно ли данные коммуникации использовать при принятии решений власти и могут ли они рассматриваться как форма контроля власти?
— Многие заходят на портал администрации, где обсуждают деятельность власти, читают, комментируют. Но диалога в Интернете не получается. В большинстве случаев, это просто троллинг. Могут цепляться: не там запятую поставил или допустил опечатку. Сначала я очень активно участвовал в обсуждении, но в итоге содержательной беседы не получается. Я думаю, пока нельзя это называть полноценным гражданским обществом. Поэтому сейчас иногда захожу на порталы, в социальные сети, читаю, что-то комментирую, но в дискуссиях не участвую. В то же время активно размещаю информацию о жизни города на своей странице, на сайте администрации города, и постепенно город выходит из информационного безмолвия, в котором находился многие годы.
— Недавно произошел курьезный случай – Ростову Великому пригрозили санкциями в случае отказа добровольно присоединиться к Украине. Возможно, перепутали с Ростовом-на-Дону, столицей Ростовской области, соседствующей с Украиной. Данное обращение было опубликовано на Вашей личной странице в социальной сети (https://www.facebook.com/konstantin.shevkoplyas/posts/525428800908800). Не будем акцентировать внимание на том, это ошибка или шутка, у Вас как главы города есть опасения возникновения майдана сейчас, в будущем? Стоит ли на повестке дня национальный вопрос?
— Когда на электронную почту города пришло это письмо, мои сотрудники долго смеялись и ради хохмы предложили выложить в социальной сети. Возможен ли майдан в российских городах? Только управляемый и кем-то профинансированный. Межнациональные проблемы? Вряд ли. Коррупция? Ростов не такой большой город: тридцать тысяч населения каждый день видит, куда глава на обед пошел, на какой машине поехал. На такой должности в малом городе трудно быть незаметным человеком. Весь негатив идет от отсутствия информации. Чтобы исключить негатив и додумывание, я и хочу развивать общественный диалог. Мой рецепт избежать майдана – это честный открытый диалог, обсуждение острых проблем, дискуссии и обратная связь. Люди должны знать, что власть их слышит и готова к сотрудничеству.
— Принимая во внимание уровень общественно-политического развития в целом, особенности механизма принятия властных решений, поддерживаете ли Вы реформирование МСУ в настоящее время? Какие дополнительные альтернативы Вы бы предложили?
— Единственное, чего опасаюсь, – это ситуации, о которой можно сказать словами Виктора Черномырдина: «Хотели как лучше, получилось как всегда». В системе местного самоуправления на разных должностях я работаю с 2006 года. Те проблемы, которые мы обозначили в нашем разговоре, мы ставили еще тогда. За прошедшие годы провели множество форумов и съездов, но разговоры ни к чему не привели. Сложилось такое чувство, что ходим по кругу. Пока Владимир Путин не обозначил реформирование местного самоуправления в качестве приоритетной задачи, подвижек я не видел.
Альтернативы реформе нет, но любая реформа должна быть направлена на изменения к лучшему и проводиться с учетом наработанного опыта, тем более что за эти годы опыта как положительного, так и отрицательного получено предостаточно. Реформа ради реформы – пустая трата времени и сил, подрыв доверия народа к власти.
— Спасибо за беседу!
Это интересно
Новости партнеров